Giustizia, scuola e diritti: giornata di confronto in Commissione (report della seduta mattutina del 3 agosto)
Commissione Consiliare Permanente Affari Costituzionali ed Istituzionali; Pubblica Amministrazione; Affari Interni, Protezione Civile, Rapporti
con le Giunte di Castello; Giustizia; Istruzione, Cultura, Beni Culturali, Università e Ricerca Scientifica
Lunedì 3 agosto 2026, mattina
Ad aprire il confronto, in comma “comunicazioni”, è Carlotta Andruccioli (D-ML), che – in relazione al perfezionamento dell’accordo di associazione con l’Ue – chiede al Governo di chiarire quale strategia stia seguendo per preparare l’amministrazione pubblica, domandando se si punterà sulla riqualificazione del personale esistente o su nuove assunzioni, quali uffici saranno potenziati e come verrà organizzata la formazione. Sottolinea inoltre che “dopo i festeggiamenti credo sia necessario fare qualcosa di più” e ribadisce che “La preparazione all’accordo non è un elemento accessorio, ma una delle condizioni essenziali per affrontarlo. Non può essere presa sotto gamba e deve essere gestita senza improvvisazione, ma con capacità di programmazione.” Marco Mularoni (PDCS) definisce “assolutamente legittime” le domande poste e ricorda che una prima relazione sulla riorganizzazione della pubblica amministrazione era già stata presentata nei mesi scorsi. Evidenzia però che il lavoro richiederà tempo e invita a ripartire proprio da quella base per affrontare la fase di recepimento delle normative europee, sottolineando che “dopo la notizia positiva arrivata nel mese di luglio, il Governo e tutta l’Aula parlamentare devono iniziare a ragionare concretamente sulla terza fase dell’accordo.” Maria Katia Savoretti (RF) ritiene necessario un aggiornamento periodico sullo stato di avanzamento dei lavori e auspica che il segretario competente torni presto in Commissione per illustrare ciò che è stato fatto e ciò che resta da fare. Giuseppe Maria Morganti (Libera) amplia invece il ragionamento richiamando l’esperienza di Malta, sostenendo la necessità di creare una task force capace di mettere San Marino nelle condizioni di intercettare le opportunità offerte dall’Unione Europea e ricordando che i benefici dell’accordo “non arrivano automaticamente: bisogna essere capaci di intercettarli.” A nome del Governo risponde il Segretario di Stato Stefano Canti, che riconosce la legittimità delle richieste e conferma che il lavoro è già iniziato: riferisce che sono stati organizzati incontri con i dirigenti della pubblica amministrazione, sono stati nominati i “focal point” nei vari dipartimenti per seguire l’attuazione dell’accordo, è in preparazione un nuovo piano del fabbisogno del personale e che la nomina del nuovo dirigente della Funzione Pubblica è imminente. Annuncia inoltre la disponibilità del Segretario Andrea Belluzzi a tornare in Commissione dopo la pausa estiva con un aggiornamento dedicato.
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Segue quindi il comma numero 2, con il riferimento del Segretario di Stato Stefani Canti sulla bozza di riforma del Codice di procedura penale elaborata dall’Osservatorio del Processo Penale. Canti precisa anzitutto che si tratta del risultato di un lavoro condiviso tra magistrati, avvocati, accademici e istituzioni e invitando tutte le forze politiche a contribuire al suo miglioramento prima dell’avvio dell’iter legislativo. Il Governo sottolinea come la riforma non rappresenti una revisione radicale del sistema, ma un intervento di “manutenzione evolutiva” nato dall’analisi delle prassi applicative e orientato a rendere il processo penale più garantista, efficiente e coerente con i principi costituzionali e convenzionali. Viene evidenziato che il progetto punta a rafforzare le garanzie processuali, migliorare l’organizzazione del procedimento, tutelare maggiormente le vittime, razionalizzare il sistema delle impugnazioni e recepire gli standard internazionali, mantenendo un equilibrio tra diritto di difesa ed efficacia della giustizia. Particolare attenzione viene riservata alle misure contro la violenza domestica e di genere, con l’introduzione dell’allontanamento urgente dalla casa familiare disposto dalle forze di polizia e successivamente sottoposto alla convalida dell’autorità giudiziaria, oltre a interventi sul patteggiamento, sulle notifiche, sulla disciplina delle prove e sulla revisione delle sentenze. Nel concludere, il Segretario di Stato ribadisce che la proposta nasce da un ampio confronto tecnico e istituzionale e auspica che il percorso parlamentare possa svilupparsi con il contributo di tutte le forze politiche, affinché si arrivi a una riforma il più possibile condivisa.
Ilaria Baciocchi (PSD) definisce la riforma un intervento che “modernizza il processo penale sammarinese, rafforza il contraddittorio, valorizza l’oralità, la difesa tecnica e la presunzione di innocenza”, pur invitando a riflettere sull’impatto che il rafforzamento delle garanzie potrà avere sui tempi della giustizia e sulle risorse del Tribunale. Carlotta Andruccioli (D-ML) condivide la necessità di aggiornare un codice che, come le è stato riferito dagli operatori del settore, presenta norme “complicate e spesso ambigue”, ma sottolinea che occorre trovare “il giusto equilibrio tra la tutela del diritto di difesa e l’esigenza di garantire una giustizia chiara, coerente e celere”. Anche Marco Mularoni (PDCS) apprezza sia il metodo adottato dal Governo sia il lavoro tecnico svolto dall’Osservatorio del Processo Penale, osservando che quando la politica riceve “un prodotto di natura tecnica, elaborato da chi vive ogni giorno queste problematiche, il risultato non possa che essere positivo”. Richiama inoltre la necessità di monitorare gli effetti delle nuove norme sulla prescrizione e sul patteggiamento, ricordando che il sistema giudiziario sta attraversando una fase di riorganizzazione. Giuseppe Maria Morganti (Libera) concentra invece il proprio intervento sulle novità in materia di violenza di genere, giudicando particolarmente rilevante l’allontanamento immediato del soggetto violento dall’abitazione familiare, misura che, a suo avviso, “può realmente contribuire a salvare delle vite”, ed esprime quindi il sostegno del gruppo all’impianto complessivo della riforma. Più prudente Maria Katia Savoretti (RF), che spiega di non aver ancora avuto il tempo necessario per approfondire un testo ricevuto solo pochi giorni prima, pur riconoscendo che si tratta di “un intervento necessario” e chiedendo tempi adeguati per consentire alle forze politiche di formulare osservazioni e proposte. Nelle conclusioni il Segretario di Stato Stefano Canti ringrazia tutti i commissari per il contributo offerto e ribadisce che il progetto nasce proprio con l’obiettivo di eliminare le ambiguità interpretative accumulate negli anni, ricordando che il Codice di procedura penale risale al 1878. Conferma inoltre la piena disponibilità ad approfondire il confronto con maggioranza e opposizione prima della prima lettura, con l’obiettivo di arrivare a un testo “il più possibile condiviso” e ulteriormente perfezionato grazie al contributo della politica e dell’Osservatorio del Processo Penale.
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Al comma 3 si svolgono i riferimenti del Segretario di Stato Stefano Canti su una serie di Istanze d’Arengo in materia di giustizia. Canti illustra anzitutto il lavoro svolto dal Governo per dare attuazione all’istanza d’Arengo approvata dal Consiglio Grande e Generale nel settembre 2025, con la quale si chiede di introdurre nell’ordinamento sammarinese il reato di maternità surrogata. Il Segretario ricorda che il tema coinvolge “profili giuridici, etici, sociali e bioetici di assoluto rilievo”, toccando la tutela della dignità della donna, dei diritti del minore e della famiglia. Ripercorre il quadro normativo internazionale e nazionale, richiama gli orientamenti già espressi dal Consiglio Grande e Generale negli anni precedenti e spiega che la bozza predisposta introduce nel Codice penale una nuova fattispecie di reato, punendo chi realizza, organizza o pubblicizza la surrogazione di maternità o la commercializzazione di gameti ed embrioni, prevedendo inoltre la perseguibilità anche per i fatti commessi all’estero da cittadini sammarinesi o residenti, in linea con quanto richiesto dall’istanza d’Arengo. Ilaria Baciocchi (PSD) invita a distinguere il piano etico da quello giuridico, sostenendo che “il diritto penale sia lo strumento più forte di cui dispone uno Stato” e che debba rappresentare “l’extrema ratio, l’ultima risposta e non la prima”. Esprime inoltre forti perplessità sulla scelta di estendere la punibilità ai fatti commessi all’estero, osservando che “il principio di territorialità non rappresenta semplicemente un ostacolo da superare, ma uno dei limiti posti al potere punitivo dello Stato”. Sulla stessa linea Giulia Muratori (Libera), che precisa come la sua contrarietà al nuovo reato “non coincide necessariamente con un sostegno alla gestazione per altri o alla maternità surrogata”, ma nasce dal dubbio che la risposta penale sia realmente lo strumento più efficace. Richiama inoltre il superiore interesse del minore e pone interrogativi concreti sull’applicazione della norma, chiedendosi “come verrà accertato concretamente il reato” e come potrà funzionare la cooperazione giudiziaria con Paesi nei quali la pratica è lecita. Marco Mularoni (PDCS) ricorda come il Governo stia semplicemente dando attuazione a un’istanza d’Arengo approvata dal Consiglio Grande e Generale e sottolinea che, se il legislatore decide di vietare una determinata condotta, “deve affrontare il problema nella sua interezza” e non limitarsi a vietarla sul territorio nazionale lasciando che possa essere realizzata all’estero. Pur riconoscendo che il diritto penale dovrebbe essere l’extrema ratio, osserva che negli ultimi anni questo principio è stato spesso superato e ritiene necessario affrontare il tema senza “nascondere la testa sotto la sabbia”. Giuseppe Maria Morganti (Libera) distingue tra la commercializzazione della maternità surrogata, definita “un aspetto aberrante”, e le situazioni nelle quali una coppia ricorra alla gestazione per altri in un Paese dove è consentita e senza finalità economiche. A suo giudizio sarebbe opportuno differenziare queste fattispecie, evitando che la norma colpisca indistintamente situazioni molto diverse tra loro. Nelle conclusioni il Segretario di Stato Stefano Canti ribadisce che la bozza di progetto di legge nasce esclusivamente per dare attuazione all’istanza d’Arengo approvata dal Consiglio Grande e Generale e prende atto delle diverse sensibilità emerse nel confronto, dichiarandosi disponibile a promuovere un ulteriore approfondimento prima della presentazione del testo definitivo e affermando che “su questa proposta di legge sia necessario un ulteriore confronto” per valutare le osservazioni espresse dai commissari.
Per quanto riguarda l’istanza d’Arengo sulla tutela delle persone con disabilità vittime di discriminazione, il Segretario di Stato Stefano Canti riferisce che il Governo è al lavoro su una legge quadro in materia di non discriminazione, predisposta dal Dipartimento Affari Esteri nell’ambito del percorso di adeguamento dell’ordinamento sammarinese all’Accordo di associazione con l’Unione europea. Il provvedimento introdurrà una disciplina organica contro ogni forma di discriminazione e sarà affiancato dall’istituzione del Commissario per i diritti umani, figura che offrirà un canale di tutela rapido e accessibile, complementare a quello giurisdizionale. Secondo il Segretario, questi interventi consentiranno di dare piena attuazione alle richieste contenute nell’istanza. Infine, affrontando l’istanza relativa all’aggiornamento della normativa sull’affidamento dei minori, Canti spiega che l’obiettivo è riformare una disciplina ormai datata, regolamentando in modo più completo l’affidamento consensuale e quello giudiziale, rafforzando la continuità dei legami affettivi del minore e definendo criteri più chiari per la selezione e la formazione delle famiglie affidatarie. A questo scopo, il Governo, insieme al Dipartimento Affari Esteri, all’ISS e a un apposito gruppo di lavoro, sta predisponendo un testo normativo condiviso che disciplini in modo organico sia l’affidamento interno sia quello dei minori stranieri non accompagnati, nel rispetto dei principi sanciti dalla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo.
Alle 11.40 i lavori vengono sospesi. Riprenderanno alle 15.
Comma 1 – Comunicazioni
Carlotta Andruccioli (D-ML): Il tema riguarda il futuro della pubblica amministrazione e, più in generale, la capacità del Paese di affrontare il percorso dell’accordo di associazione. Ne abbiamo parlato anche nell’ultimo Consiglio, ci sono stati sviluppi importanti e, finito il tempo dei festeggiamenti, adesso è il momento di iniziare seriamente a lavorare. Forse avremmo dovuto iniziare anche prima. Per quanto riguarda la preparazione della pubblica amministrazione, è stato più volte ribadito che questo accordo comporterà un cambiamento dell’apparato amministrativo, non soltanto perché sarà necessario recepire nuove norme, ma anche perché bisognerà dotare la pubblica amministrazione di competenze, conoscenze e strumenti adeguati per affrontare un contesto diverso da quello attuale. La prima domanda riguarda quindi lo stato di avanzamento del percorso di formazione del personale pubblico. Vorrei capire se esiste una strategia da parte del Governo: si intende puntare sulla riqualificazione e sull’aggiornamento del personale già in servizio oppure sarà inevitabile ricorrere a nuove assunzioni? In quest’ultimo caso, qual è l’orientamento del Governo rispetto al fabbisogno? Non chiedo un numero preciso, ma vorrei sapere se esiste una strategia su quelle che saranno le future assunzioni necessarie nei vari dipartimenti per l’adeguamento alle normative comunitarie. Un’altra domanda riguarda la riorganizzazione degli uffici. È evidente che alcuni settori saranno chiamati a svolgere funzioni nuove o comunque più complesse rispetto a oggi. Vorrei quindi sapere se è in corso una riflessione sull’organizzazione degli uffici, se è stata effettuata una mappatura dei fabbisogni e se sono già state individuate le strutture che dovranno essere maggiormente potenziate. Tornando al tema della formazione, vorrei sapere quali saranno i prossimi appuntamenti formativi. Diversi mesi fa sono state organizzate iniziative che avevano un carattere prevalentemente introduttivo: sicuramente interessanti dal punto di vista storico, ma, a mio avviso, poco efficaci sul piano concreto per preparare il personale. E non è soltanto un’opinione personale. Vorrei quindi sapere se il Governo intende avviare percorsi di formazione più specialistici, calibrati sulle competenze dei singoli uffici, perché una formazione generale è utile, ma non sufficiente a preparare concretamente l’amministrazione alle sfide operative che l’accordo comporterà. Collegato a questo c’è anche il tema del ruolo della Direzione della Funzione Pubblica, che sarà un attore fondamentale nella programmazione, nella riorganizzazione degli uffici e nella gestione delle risorse umane. Sappiamo che è in corso la sostituzione del dirigente dimissionario: quali sono le tempistiche per la nomina? Vorrei capire se il nuovo dirigente è già stato individuato, anche alla luce delle indiscrezioni circolate sul possibile nome, perché ritengo che il ruolo della Funzione Pubblica sia determinante per tutta la programmazione e per il percorso di preparazione della pubblica amministrazione all’accordo. Tutti questi aspetti meritano attenzione da parte del Governo e della politica. Ripeto: dopo i festeggiamenti credo sia necessario fare qualcosa di più. La preparazione all’accordo non è un elemento accessorio, ma una delle condizioni essenziali per affrontarlo. Non può essere presa sotto gamba e deve essere gestita senza improvvisazione, ma con capacità di programmazione. Ripeto, il segretario competente oggi non è presente, ma la domanda è rivolta al Governo: che cosa si sta facendo concretamente da questo punto di vista?
Marco Mularoni (PDCS): Intervengo anche sollecitato dall’intervento della collega Andruccioli. Ovviamente oggi non è presente il segretario competente e il tema dell’accordo di associazione coinvolge trasversalmente tutte le segreterie di Stato e tutte le commissioni. In questo caso manca il segretario che ha seguito direttamente il dossier insieme al Governo, ma vorrei entrare nel merito delle considerazioni espresse dalla collega, senza alcuna strumentalizzazione o demagogia, interpretando il suo intervento come una reale volontà di comprendere un passaggio storico. Lo è davvero, perché questo rappresenta un passo straordinario per la Repubblica, un percorso durato oltre dieci anni che ha portato alla chiusura del negoziato e, con la notizia arrivata il mese scorso, all’approvazione da parte del Consiglio dell’Unione Europea. Credo sia giusto porsi queste domande perché oggi, conclusa di fatto la seconda fase che porterà alla firma dell’accordo, entriamo nella fase successiva, quella dell’applicazione concreta e dell’adeguamento della normativa. Ricordo alla collega Andruccioli che alcuni mesi fa il Segretario di Stato per gli Affari Interni presentò un documento che individuava una prima ipotesi di ristrutturazione della pubblica amministrazione, sia sotto il profilo delle risorse e delle competenze, sia attraverso una diversa distribuzione dei compiti. Era una prima relazione, un punto di partenza. Ricordo però che, in quella sede, molti interventi si concentrarono più sul dibattito generale sull’Unione Europea che sul contenuto tecnico della relazione stessa, che invece delineava già una serie di competenze e di interventi necessari. È evidente che stiamo vivendo un periodo di cambiamento che dovrà essere accompagnato da una ristrutturazione della pubblica amministrazione. Non possiamo pensare di risolvere tutto nell’arco di pochi mesi: sarà un processo lungo. Tuttavia quella relazione rappresentava già una base di lavoro, che quest’aula probabilmente non ha approfondito abbastanza sotto il profilo tecnico. Successivamente le numerose vicende che hanno interessato il dossier europeo hanno inevitabilmente spostato l’attenzione, ma oggi, con l’ingresso nella terza fase dell’accordo, è arrivato il momento di affrontare concretamente il lavoro di adeguamento e di predisporre tutte le normative necessarie per recepire le direttive dell’Unione Europea nei vari ambiti negoziati. Ritengo quindi che molte delle risposte alle domande poste oggi fossero già contenute in quella relazione, che, come dissi allora in Consiglio, costituiva una bozza iniziale destinata ad aprire un confronto sia in Aula sia all’interno del Governo sulla gestione e sull’applicazione dell’accordo. Per questo richiamo l’attenzione della collega proprio su quel documento, che so bene conoscere. Le domande che pone sono assolutamente legittime perché, dopo la notizia positiva arrivata nel mese di luglio, il Governo e tutta l’Aula parlamentare devono iniziare a ragionare concretamente sulla terza fase dell’accordo. Concludo semplicemente sottolineando la bontà dell’intervento della collega, che sollecita il Governo a chiarire quali strumenti intenda mettere in campo, dopo questo importante passaggio, per gestire concretamente l’attuazione dell’accordo di associazione.
Maria Katia Savoretti (RF): Mi ricollego semplicemente a quanto è stato detto da chi mi ha preceduto, perché la collega Andruccioli ha posto un tema molto importante. Come ha ricordato anche il collega Mularoni, è vero che una relazione era già stata presentata, però mi sento anch’io di sollecitare il segretario Belluzzi a tornare in Aula per fornire un aggiornamento. Quella relazione l’abbiamo letta tutti, ma nel frattempo sono passati diversi mesi e ci sono stati sviluppi che conosciamo. Sarebbe quindi utile avere un aggiornamento sullo stato di attuazione di quanto era stato previsto, verificando che cosa sia stato effettivamente realizzato, che cosa debba eventualmente essere modificato, integrato o migliorato. Ritengo che aggiornamenti continui, come vengono richiesti anche su altri temi, siano importanti e non debbano essere sottovalutati. È giusto che chi siede in quest’Aula e nel Consiglio Grande e Generale venga costantemente informato sull’evoluzione del percorso. Il confronto è sempre utile perché consente di comprendere come il processo stia procedendo e di valutarne gli sviluppi. Mi limito quindi a questo. Auspico che, nelle prossime convocazioni della Commissione, magari non necessariamente già a settembre ma comunque nel corso dell’autunno o verso l’inverno, il segretario possa tornare a riferire con un aggiornamento sullo stato dei lavori.
Giuseppe Maria Morganti (Libera): Su questo punto, molto opportunamente sollevato dalla commissaria Andruccioli, credo sia giusto aggiungere un’ulteriore considerazione. È vero che quella relazione rappresentava soltanto una fase iniziale, ma proprio per questo deve essere ripresa con tempestività. Credo infatti che gran parte dei benefici che potranno derivare dall’accordo di associazione dipenderanno dalla capacità della nostra pubblica amministrazione di adeguarsi e di rispondere con rapidità alle numerose opportunità che si apriranno, soprattutto per quanto riguarda i benefici che potranno arrivare dall’Unione Europea. Ho ancora ben presente l’esperienza di Malta. Prima dell’adesione all’Unione Europea e durante il percorso di avvicinamento, venne istituita una vera e propria task force dedicata a mettere il Paese nelle condizioni di inserirsi efficacemente nei progetti di sviluppo finanziati dall’Unione Europea. San Marino avrà certamente qualche difficoltà in più sotto questo profilo, ma questa strada non è affatto preclusa. Dotarci anche noi di una task force con queste competenze sarebbe estremamente importante. Ricordo inoltre che questo era uno degli aspetti affrontati nelle numerose discussioni sull’Unione Europea e che era stato inserito anche in uno specifico ordine del giorno. Ritengo che sia un elemento fondamentale perché l’esperienza di Malta dimostra come quel Paese sia riuscito a trasformarsi profondamente, adeguando le proprie strutture amministrative, universitarie e scolastiche per cogliere concretamente le opportunità offerte dall’Unione Europea. Quei benefici, però, non arrivano automaticamente: bisogna essere capaci di intercettarli. Credo quindi che la pubblica amministrazione rappresenti uno degli elementi chiave per mettere il Paese nelle condizioni di relazionarsi efficacemente con l’Unione Europea e di sfruttare appieno le opportunità offerte dall’accordo di associazione.
Segretario di Stato Stefano Canti: Ovviamente la materia non rientra direttamente nelle mie competenze, però posso riferire quanto è stato discusso sia in questa Commissione sia in sede di Congresso di Stato. Ritengo che la domanda posta dalla commissaria Andruccioli sia assolutamente legittima, perché chiedersi come la pubblica amministrazione si stia preparando ad applicare l’accordo di associazione con l’Unione Europea è una questione importante. Come è stato ricordato anche dal commissario Marco Mularoni, tempo fa il segretario Belluzzi ha presentato in Commissione una relazione contenente una sorta di roadmap per l’adeguamento della pubblica amministrazione all’accordo di associazione. Posso dire che il lavoro sta proseguendo, anche se senza particolare esposizione mediatica. Sono stati organizzati diversi incontri con tutti i dirigenti della pubblica amministrazione insieme al Dipartimento Affari Europei della Segreteria di Stato per gli Affari Esteri, nel corso dei quali si è iniziato a ragionare sul recepimento dell’accordo e sulle attività necessarie per la sua attuazione. Inoltre il Congresso di Stato ha nominato i cosiddetti focal point, cioè i referenti individuati all’interno di ciascun dipartimento, ai quali spetterà il compito di dare attuazione ai vari allegati previsti dall’accordo di associazione con l’Unione Europea. Queste figure avranno anche il compito di diffondere all’interno dei rispettivi dipartimenti tutte le informazioni necessarie. Per quanto riguarda invece il tema del fabbisogno di personale, posso riferire che è già in corso il lavoro per predisporre un nuovo piano del fabbisogno, che dovrebbe essere completato entro la fine dell’anno. Relativamente alla nomina del nuovo dirigente della Direzione Generale della Funzione Pubblica, domani il Congresso di Stato dovrebbe sciogliere la riserva e procedere alla nomina. Spero così di aver risposto alle principali sollecitazioni emerse. Per quanto riguarda la richiesta di convocare una nuova Commissione dedicata a questo tema, posso dire che il collega Andrea Belluzzi ha già manifestato la propria disponibilità a riferire nel dettaglio sul lavoro svolto e su quello ancora da realizzare per preparare la pubblica amministrazione al recepimento dell’accordo di associazione. Credo quindi che, subito dopo la pausa estiva, potrà essere organizzato un aggiornamento specifico per informare tutta la Commissione sullo stato di avanzamento delle attività.
Carlotta Andruccioli (D-ML): Ringrazio il segretario per l’aggiornamento, pur non essendo questa una materia di sua diretta competenza, e accolgo positivamente la disponibilità del segretario Belluzzi e del Governo a confrontarsi e ad aggiornarci in questa sede. Ritengo che questo sia molto importante. Ricordo bene la relazione richiamata dal collega Mularoni: era stata presentata al Consiglio Grande e Generale, ma era una relazione provvisoria, destinata a essere aggiornata. In quel documento si parlava di una quarantina di nuove assunzioni, ma si trattava di un dato che doveva essere rivisto, ed è proprio per questo che chiedevo chiarimenti. Ricordo anche che, in quella sede, avevamo evidenziato un aspetto che non ci convinceva: si parlava di un costo di un milione di euro in cinque anni, mentre, se davvero si ipotizza l’assunzione di una quarantina di persone, quella cifra sembrerebbe riferibile a un solo anno. Al di là di questo, che lo si voglia considerare un costo o un investimento cambia poco, ciò che ritengo fondamentale è approfondire il tema della riorganizzazione degli uffici e del fabbisogno di personale. Allo stesso modo merita un approfondimento il tema della formazione. Quando abbiamo discusso quella relazione in Consiglio Grande e Generale, diversi mesi fa, stavano iniziando i pomeriggi di aggiornamento destinati ai dipendenti pubblici. Ripeto però, e non è soltanto una mia opinione ma una valutazione condivisa da molti dei partecipanti, che si è trattato di incontri sicuramente interessanti, ma poco specifici e poco concreti rispetto a ciò che l’accordo comporterà. Anche su questo credo sia dovere del Governo e dei dirigenti dell’amministrazione fornire risposte chiare. Le mie sollecitazioni non hanno alcun intento strumentale: ritengo semplicemente che su questi aspetti siano necessarie risposte e che sia giusto richiederle. Accolgo quindi con favore l’ipotesi di una nuova convocazione della Commissione. Non mi aspetto certo che avvenga nel mese di agosto, ci saranno i tempi necessari, però credo sia importante che questo confronto si svolga.
2. Riferimento del Segretario di Stato per la Giustizia in merito alla presentazione delle proposte di modifica al Codice di Procedura Penale e successivo dibattito
Segretario di Stato Stefano Canti: Onorevoli commissari, ho l’onore di sottoporre all’esame della Commissione Consiliare Permanente I la bozza del progetto di legge elaborato dall’Osservatorio del Processo Penale, istituito dall’articolo 29 della Legge 2 marzo 2022 n. 24, recante disposizioni per implementare le garanzie e l’efficienza del processo penale, con il compito di monitorare le prassi applicative del processo, con particolare riferimento alla sua efficacia e alle garanzie del diritto di difesa. Prima di illustrare brevemente i contenuti del testo, ritengo opportuno richiamare il percorso che ne ha accompagnato la predisposizione. Dopo la presentazione del progetto alle forze politiche di maggioranza e opposizione nell’ambito della Commissione Consiliare Affari di Giustizia, nella seduta del 29 maggio scorso, ho ritenuto doveroso sottoporre il medesimo testo anche all’esame della Commissione Consiliare Permanente I. Questa scelta risponde alla volontà di assicurare il più ampio coinvolgimento di tutte le forze politiche in una materia di particolare rilievo per l’ordinamento e per il corretto funzionamento dell’attività giudiziaria. Ritengo infatti che una riforma del processo penale, proprio per la delicatezza degli interessi coinvolti, possa trarre beneficio da un confronto il più possibile aperto, approfondito e partecipato. L’auspicio è che ogni forza politica possa esaminare attentamente il testo, formulare eventuali proposte di modifica e contribuire al suo miglioramento in vista dell’avvio dell’iter legislativo. In questo spirito desidero manifestare sin d’ora la piena disponibilità della Segreteria di Stato per la Giustizia a promuovere incontri di approfondimento con tutti i gruppi consiliari, di maggioranza e di opposizione, affinché il confronto possa svolgersi nel modo più proficuo possibile e consentire di giungere all’esame del progetto di legge con la più ampia condivisione dei suoi contenuti e dei suoi obiettivi. Tornando alla scelta compiuta dal legislatore nel 2022 di istituire l’Osservatorio, ritengo che essa si sia rivelata lungimirante e di grande valore istituzionale. Anziché considerare la riforma del processo penale come un punto di arrivo, il legislatore ha avuto la consapevolezza che ogni intervento normativo debba essere sottoposto alla prova della concreta applicazione. Per questo ha voluto creare uno strumento permanente di monitoraggio delle prassi giudiziarie, capace di verificare se le innovazioni introdotte producessero gli effetti auspicati e di individuare eventuali correttivi. È una scelta che riflette una moderna cultura della legislazione, nella quale le norme non rimangono immobili, ma si confrontano con l’esperienza concreta della loro applicazione. L’Osservatorio del Processo Penale ha svolto questo compito con grande senso di responsabilità. Desidero pertanto rivolgere un sentito ringraziamento a tutti i suoi componenti, che con competenza, autorevolezza e spirito di servizio hanno contribuito all’elaborazione del testo oggi sottoposto all’esame della Commissione. Il progetto di legge è infatti il risultato di un lavoro collegiale. La pluralità delle competenze rappresentate all’interno dell’Osservatorio – magistratura, avvocatura, accademia e istituzioni – costituisce uno degli elementi di maggior valore di questo lavoro, poiché ha consentito di coniugare il rigore scientifico con l’esperienza concreta maturata nell’applicazione quotidiana del processo penale. È doveroso sottolineare come il testo, composto da 34 articoli, sia il frutto di una condivisione unanime delle proposte formulate. Anche laddove sono emerse osservazioni o sensibilità differenti su singoli aspetti, esse sono state riportate nella relazione illustrativa inviata alla Segreteria di Stato per la Giustizia unitamente alla bozza del progetto di legge, entrambi messi a disposizione dei membri della Commissione nella consapevolezza che possano rappresentare un utile contributo al dibattito e all’ulteriore perfezionamento dell’intervento normativo. Credo che questo metodo costituisca esso stesso un valore. Una riforma della giustizia non può essere il frutto di una visione unilaterale, ma deve nascere dall’ascolto degli operatori che quotidianamente amministrano, esercitano e vivono il processo. L’impianto complessivo del progetto di legge si concretizza in un intervento organico di manutenzione evolutiva, che recepisce le migliori prassi applicative maturate in questi anni, colma le lacune emerse nell’esperienza quotidiana e rende il sistema maggiormente coerente con i principi costituzionali e convenzionali che ispirano l’ordinamento sammarinese. Le direttrici fondamentali dell’intervento possono essere ricondotte ad alcuni grandi obiettivi. Il primo è il rafforzamento delle garanzie processuali. Numerose disposizioni sono orientate ad assicurare una più effettiva tutela del diritto di difesa, del principio del contraddittorio e della presunzione di innocenza. In questa prospettiva si collocano, tra gli altri, la definizione del contenuto minimo del decreto di citazione a giudizio, la disciplina organica del dibattimento, il rafforzamento della motivazione delle decisioni sull’ammissione delle prove, la previsione di termini processuali maggiormente idonei a consentire un’effettiva preparazione della difesa e la nuova disciplina del processo nei confronti dell’imputato che non abbia avuto effettiva conoscenza del procedimento. Particolare rilievo assume inoltre la previsione che impedisce di qualificare una persona come colpevole nei provvedimenti diversi dalla sentenza definitiva, dando piena attuazione al principio della presunzione di innocenza sancito dall’articolo 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e dall’articolo 15 della Dichiarazione dei Diritti dei Cittadini e dei Principi Fondamentali dell’Ordinamento Sammarinese. Un secondo obiettivo consiste nel rendere il processo più ordinato, prevedibile ed efficiente. Molte delle modifiche proposte trasformano in regole codificate prassi virtuose già consolidate nell’attività giudiziaria. È il caso della disciplina delle notifiche, del contenuto degli atti processuali, delle modalità di svolgimento del dibattimento e della verbalizzazione delle udienze. L’esperienza maturata in questi anni dimostra infatti che un processo è tanto più efficiente quanto più le regole sono chiare, prevedibili e uniformemente applicabili. Il terzo obiettivo riguarda il rafforzamento della tutela delle vittime. Tra gli interventi più significativi figura l’introduzione dell’allontanamento urgente dalla casa familiare disposto dalle forze di polizia. Si tratta di una scelta chiara e responsabile, che risponde all’esigenza di garantire una tutela effettiva proprio nel momento in cui la tempestività dell’intervento può fare la differenza tra la prevenzione di un episodio di violenza e il suo tragico verificarsi. L’introduzione dell’ordine di allontanamento urgente recepisce inoltre una delle più rilevanti raccomandazioni formulate dal GREVIO, confermando la volontà della Repubblica di San Marino di allineare il proprio ordinamento ai più avanzati standard internazionali nella prevenzione e nel contrasto della violenza domestica e di genere. L’obiettivo della norma è semplice ma fondamentale: non lasciare scoperta la vittima nelle ore più delicate, quelle immediatamente successive ai fatti, quando il rischio di reiterazione delle condotte violente è più elevato e il tempo necessario all’intervento dell’autorità giudiziaria potrebbe tradursi in un ritardo incompatibile con le esigenze di tutela. Si tratta di un potere affidato alle forze di polizia che non sostituisce, ma anticipa la tutela giurisdizionale. È infatti prevista l’immediata trasmissione del verbale all’autorità giudiziaria per la tempestiva convalida. In questo modo si realizza un equilibrio essenziale: da un lato la capacità dello Stato di intervenire con immediatezza per salvaguardare l’incolumità delle persone più vulnerabili, dall’altro il pieno controllo giurisdizionale della misura a garanzia dei diritti di tutti i soggetti coinvolti. Una quarta linea di intervento riguarda la razionalizzazione del sistema delle impugnazioni. L’Osservatorio del Processo Penale ha ritenuto opportuno intervenire sull’intera disciplina dell’appello e della terza istanza, uniformando termini e procedure, chiarendo i presupposti delle impugnazioni e definendo con maggiore precisione l’ambito del sindacato riservato al giudice di terza istanza. L’obiettivo è duplice: garantire un controllo effettivo sulle decisioni e, nello stesso tempo, assicurare maggiore certezza e stabilità al sistema processuale. Di particolare rilievo appare inoltre l’adeguamento della disciplina della revisione delle sentenze, volto a recepire gli indirizzi espressi dal Collegio Garante della Costituzionalità delle Norme e ad allineare il nostro ordinamento ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale e internazionale. Il progetto affronta inoltre ulteriori profili di particolare interesse. Penso alla revisione della disciplina del patteggiamento, resa più equilibrata dall’introduzione di limiti per determinate categorie di reati e dalla valorizzazione di percorsi rieducativi nei procedimenti per violenza contro le donne, i minori e nei casi di violenza domestica. Penso ancora alla nuova disciplina della correzione degli errori materiali, alla revisione del giudizio di esecuzione, all’introduzione dell’obbligo della difesa tecnica sin dall’avvio del procedimento, all’ampliamento della procedibilità a querela per alcune fattispecie patrimoniali e alla razionalizzazione di numerose disposizioni del Codice di Procedura Penale e del Codice Penale. Nel loro insieme queste modifiche perseguono un equilibrio tra due esigenze fondamentali: da un lato la tutela dei diritti della persona sottoposta a procedimento penale, dall’altro l’effettività della risposta giudiziaria, la protezione delle vittime e il buon funzionamento della giurisdizione. Non si tratta di esigenze contrapposte; al contrario, sono principi destinati a rafforzarsi reciprocamente. Una giustizia è tanto più autorevole quanto più è capace di essere insieme garantista, efficiente e trasparente. Questo progetto di legge si muove precisamente in questa direzione. Esso non nasce da esigenze contingenti, ma, come già rilevato, da un lavoro di osservazione, confronto e approfondimento tecnico. È una proposta che valorizza l’esperienza concreta degli operatori del diritto e mira a costruire un sistema processuale sempre più rispettoso dei principi dello Stato di diritto. Nello spirito di collaborazione che ha caratterizzato l’attività dell’Osservatorio del Processo Penale e che deve continuare ad accompagnare ogni intervento di riforma della giustizia, affido il progetto di legge all’esame della Commissione Consiliare Permanente I, ringraziando sin d’ora tutti i commissari per l’attenzione e per il contributo che vorranno offrire in vista dell’avvio dell’iter legislativo.
Ilaria Baciocchi (PSD): Condivido l’impostazione illustrata dal segretario Canti. Ritengo che questa sia una riforma importante perché modernizza il processo penale sammarinese, rafforza il contraddittorio, valorizza l’oralità, la difesa tecnica e la presunzione di innocenza. In molti punti, inoltre, non introduce soluzioni astratte, ma recepisce prassi già consolidate e le trasforma in regole più chiare, nella direzione indicata dalla giurisprudenza della CEDU e dai principi della nostra Dichiarazione dei Diritti. Questo è un elemento positivo perché significa che il testo nasce anche dall’esperienza concreta di chi il processo lo vive ogni giorno. Proprio perché condivido l’impostazione generale della riforma, vorrei soffermarmi su alcuni aspetti che, a mio avviso, meritano ancora attenzione. Il primo riguarda il rapporto tra garanzie ed efficienza. La riforma rafforza il contraddittorio, introduce nuove udienze, amplia i termini per alcune impugnazioni e rende più strutturate fasi del procedimento che prima erano sicuramente più snelle. È una scelta coerente con un processo maggiormente garantista, ma dobbiamo chiederci se oggi il nostro Tribunale disponga delle risorse necessarie per sostenerla senza determinare un aumento dei tempi. Il reclamo cautelare passa a trenta giorni, l’appello a sessanta giorni e anche il ricorso in terza istanza assume una scansione più ampia e articolata. La concentrazione del dibattimento dovrebbe compensare almeno in parte questi effetti, ma il tema delle risorse rimane e dovrà essere affrontato sul piano organizzativo. C’è poi un secondo aspetto che riguarda la concentrazione delle questioni preliminari. Comprendo la ratio della norma, cioè evitare che nullità, eccezioni preliminari e richieste istruttorie vengano sollevate in momenti successivi rallentando il processo. Tuttavia concentrare tutte queste attività all’apertura del dibattimento, con il rischio della decadenza, non deve trasformarsi in una sorta di tagliola processuale. Penso soprattutto ai procedimenti più complessi oppure ai casi nei quali il difensore subentra in una fase già avanzata del procedimento. Anche qui serve trovare un equilibrio tra l’esigenza di speditezza e la piena tutela del diritto di difesa. Un altro tema riguarda le notifiche al difensore. La semplificazione prevista è comprensibile e responsabilizza sia l’imputato sia il difensore. Tuttavia il principio da salvaguardare resta quello della conoscenza effettiva del procedimento da parte dell’imputato. Mi chiedo quindi se le garanzie previste siano sufficienti quando il rapporto tra assistito e difensore, soprattutto se nominato d’ufficio, non funziona concretamente. Un’altra modifica importante riguarda l’appello. La riforma elimina la distinzione tra dichiarazione di appello e successivo deposito dei motivi, trasformando l’impugnazione in un atto unico da presentare entro sessanta giorni, con l’indicazione specifica dei capi e dei punti della sentenza, delle ragioni di diritto e degli elementi di fatto, pena l’inammissibilità. Anche questa è una scelta che razionalizza il sistema e accresce la responsabilità dell’avvocato, ma proprio per questo richiederà particolare attenzione. Sulla terza istanza credo sia opportuna una riflessione più ampia. La riforma consente, in alcuni casi, il ricorso anche per manifesta illogicità della motivazione. Si tratta di un rafforzamento delle garanzie perché permette un controllo più incisivo sulla tenuta logica della decisione. Occorrerà però comprendere fino a che punto potrà estendersi questo sindacato, perché la terza istanza deve rimanere un giudizio di legittimità e non trasformarsi in un ulteriore grado ordinario di merito. Sarà probabilmente la giurisprudenza a definire con precisione questo confine. Per quanto riguarda le misure cautelari reali, condivido l’esigenza di evitare ricorsi meramente dilatori. Tuttavia il fatto che il sequestro continui a produrre effetti durante il ricorso in terza istanza può avere conseguenze molto pesanti. Se il provvedimento viene poi annullato, un’impresa, un’attività professionale o un patrimonio familiare potrebbero avere già subito un danno irreversibile. Credo quindi che vada valutata la previsione di strumenti sufficientemente rapidi per evitare effetti sproporzionati. La disciplina dell’irreperibilità, a mio avviso, rappresenta una delle parti più garantiste della riforma. Supera infatti il processo celebrato all’insaputa dell’imputato contumace ed è coerente con i principi convenzionali e con la giurisprudenza costituzionale. Tuttavia il procedimento può rimanere sospeso anche per tempi molto lunghi, fino al doppio del termine necessario alla prescrizione, mentre la prescrizione stessa resta sospesa e i sequestri possono permanere. È una garanzia necessaria per l’imputato, ma occorre considerare anche gli effetti sulle persone offese, sulle parti civili e sui beni sottoposti a vincolo. Sul patteggiamento nei reati contro il patrimonio dello Stato, degli enti pubblici e dei soggetti partecipati dallo Stato, l’ammissibilità viene subordinata alla restituzione integrale del prezzo o del profitto del reato. La stessa relazione dell’Osservatorio evidenzia però la necessità di chiarire cosa debba intendersi per “soggetto partecipato”: se sia sufficiente una partecipazione minima oppure se sia necessaria una quota di controllo. Una precisazione eviterebbe applicazioni disomogenee. Un’altra osservazione riguarda la procedibilità a querela per il furto e la truffa. È bene precisare che, per quanto riguarda il furto, la querela non rappresenta una novità assoluta, essendo già prevista per alcune ipotesi attenuate, come il furto commesso per bisogno o di cose di modico valore. Con la riforma, però, la procedibilità a querela diventa la regola per il furto semplice, mentre restano procedibili d’ufficio le ipotesi aggravate. Lo stesso vale per la truffa, dove la querela diventa la regola per l’ipotesi semplice. La finalità deflattiva è evidente e condivisibile, ma la vittima dovrà comunque attivarsi nei termini previsti. Penso, ad esempio, a una persona anziana, fragile o poco informata: questo potrebbe tradursi in una tutela meno effettiva. È un effetto che, almeno sul piano dell’informazione e dell’assistenza, merita attenzione. Vorrei infine richiamare un punto che considero particolarmente qualificante della riforma: la nuova disciplina della motivazione della sentenza. Il testo richiede che la motivazione sia congrua, chiara e comprensibile, sia in fatto sia in diritto. Non si tratta di un dettaglio, perché la qualità della giustizia passa anche attraverso la capacità delle decisioni di spiegare in modo leggibile il percorso logico seguito dal giudice. Concludo. Il giudizio complessivo sulla riforma è sicuramente positivo. Le osservazioni che ho formulato non mettono in discussione l’impianto generale, ma intendono verificare alcuni aspetti prima che possano diventare criticità nella pratica applicativa. Una riforma così ampia richiederà un serio lavoro di coordinamento tra le nuove disposizioni e quelle che resteranno in vigore e richiederà anche risorse: personale, organizzazione delle udienze e strumenti informatici adeguati. Per questo credo sia utile svolgere oggi qualche verifica in più, così da mettere il Tribunale nelle condizioni di applicare al meglio una riforma che, nel suo complesso, va sicuramente nella direzione giusta.
Carlotta Andruccioli (D-ML): Io non ho le competenze della collega che mi ha preceduto. In realtà ho chiesto un confronto interno al mio partito, dove ci sono diversi avvocati, per avere qualche elemento in più rispetto al testo presentato. Quello che mi è stato riferito praticamente da tutti è che oggi anche soltanto leggere il nostro Codice di procedura penale è complicato e spesso ambiguo: ci sono articoli la cui applicazione non è chiara. Per questo motivo il fatto che vi sia una riforma è assolutamente condivisibile. È necessario mettere mano al Codice di procedura penale, perché si tratta di un testo che nel tempo è stato modificato più volte, ma che poggia comunque su un impianto piuttosto datato e che, inevitabilmente, presenta limiti sia dal punto di vista interpretativo sia da quello applicativo. Mi è stato anche fatto notare come vi siano terminologie ormai superate che meritano di essere aggiornate. Quindi, in linea generale, ben venga questa riforma. Mi è stato anche segnalato che esistono alcuni aspetti sui quali sarà opportuno prestare particolare attenzione, perché è evidente che, introducendo maggiori garanzie a tutela della difesa dell’imputato, dall’altra parte si rischia di allungare i tempi del processo. Sarà quindi necessario trovare il giusto equilibrio tra la tutela del diritto di difesa e l’esigenza di garantire una giustizia chiara, coerente e celere. Sicuramente entreremo nel merito tecnico quando il progetto di legge inizierà il proprio iter con la prima lettura. Mi sono stati evidenziati alcuni aspetti particolarmente interessanti. Ad esempio, l’articolo 2 introduce il comma 3-bis all’articolo 53-ter dell’attuale Codice e rafforza la tutela della parte lesa e della parte più debole, soprattutto nei casi di violenza domestica. Anche questo viene considerato un elemento positivo. Così come l’articolo 3, relativo all’impugnazione delle misure cautelari personali, che amplia il termine per proporre impugnazione da 10 a 30 giorni. In questo modo l’imputato dispone di più tempo per predisporre una linea difensiva e motivare adeguatamente l’impugnazione. Gli avvocati mi hanno fatto presente che, considerati anche i tempi necessari per studiare gli atti, è positivo avere un termine più ampio, utile anche al giudice per valutare con maggiore attenzione le argomentazioni difensive. Mi è stato inoltre segnalato come particolarmente interessante l’articolo 8, che introduce l’udienza con contraddittorio quando la parte lesa si oppone alla richiesta di archiviazione. Anche l’articolo 9 viene giudicato positivamente perché specifica con maggiore precisione il contenuto del decreto di citazione a giudizio. Mi è stato spiegato che oggi, in alcuni casi, questi decreti presentano motivazioni piuttosto limitate, mentre la nuova disciplina definisce meglio gli elementi che devono essere contenuti nel provvedimento. Per quanto riguarda la modifica dell’articolo 146, si prevede che il giudice possa disporre la registrazione dell’udienza. Personalmente mi chiedo se non sarebbe opportuno prevedere la registrazione in via ordinaria, senza rimettere la scelta alla discrezionalità del giudice. È però una riflessione personale, perché non conosco le motivazioni che hanno portato a questa formulazione. Trovo interessante anche la parte relativa al patteggiamento. Nella scorsa legislatura avevamo introdotto questo istituto anche nella Repubblica di San Marino e il dirigente Canzio, nella Commissione Giustizia e nella relazione presentata, ha illustrato alcuni dati sul suo utilizzo. Anche in Commissione ci siamo interrogati su questo strumento, che è certamente utile ma può presentare anche alcune criticità. Ritengo quindi importante intervenire per precisarne meglio la disciplina ed evitare eventuali abusi. Mi è stato inoltre segnalato l’intervento sull’articolo 154, relativo all’imputato dichiarato incapace di intendere e di volere. Mi è stato spiegato che oggi il Codice di procedura penale non disciplina in maniera organica questa fattispecie e le relative conseguenze, che vengono ricostruite prevalentemente attraverso la giurisprudenza. Anche da questo punto di vista è quindi positivo che la materia venga regolamentata. Nel complesso ritengo che siano tutti temi sui quali sia giusto intervenire. È positivo che l’Osservatorio per il Processo Penale abbia dato un contributo così importante ed è altrettanto positivo che vi sia stato un confronto con l’Ordine degli Avvocati, perché chi esercita quotidianamente la professione vive direttamente gli effetti concreti delle norme e conosce meglio di chiunque altro le difficoltà applicative. Ho visto anche, dalla relazione che ci è stata trasmessa, che il testo è stato sostanzialmente elaborato dall’Osservatorio per il Processo Penale. Semplificando, si tratta quindi di una proposta nata all’interno del Tribunale. Mi viene comunque segnalato che nel corso dell’iter emergeranno probabilmente alcuni aspetti da perfezionare, ma questo è normale per una riforma di questa portata. È giusto che vi sia un confronto e ritengo positivo anche questo passaggio preventivo, così come era già avvenuto nella Commissione Giustizia. L’unica considerazione che mi sento di fare, pur da profana della materia, riguarda il tema della prescrizione. Va benissimo rafforzare le garanzie processuali e garantire pienamente il diritto di difesa, ma allo stesso tempo dobbiamo prestare attenzione affinché il sistema non determini un eccessivo allungamento dei tempi dei procedimenti. È un tema che affrontiamo spesso anche in Commissione Giustizia e le prescrizioni, soprattutto quelle più rilevanti, fanno sempre molto discutere. Credo quindi sia fondamentale trovare un equilibrio tra il rafforzamento delle garanzie e la ragionevole durata del processo. Concludo dicendo che il nostro approccio sarà costruttivo. Riteniamo condivisibile questa riforma, riteniamo positivo l’aggiornamento di un Codice ormai non più adeguato e, da parte nostra, c’è la massima disponibilità al confronto sia con la Segreteria di Stato sia sui singoli articoli e sulle singole modifiche che eventualmente proporremo nel corso dell’iter legislativo.
Marco Mularoni (PDCS): Ci tengo anch’io a intervenire nell’esame di questo progetto di legge, che non è ancora stato depositato per l’iter legislativo, evidenziando due elementi che ritengo molto importanti. Il primo riguarda l’attenzione posta dal segretario di Stato Canti, che ha voluto condividere questo progetto sia in Commissione Giustizia sia preventivamente in Commissione Consiliare Permanente I, prima ancora dell’avvio dell’iter legislativo. Credo che questo sia un metodo corretto e un atteggiamento molto positivo, che merita di essere riconosciuto e per il quale ringrazio il segretario. Il secondo elemento riguarda il lavoro che sta alla base di queste modifiche, frutto di un percorso complesso durato diversi anni. Già nel 2022, con grande lungimiranza, era stato previsto, attraverso l’articolo 29, l’Osservatorio del processo penale, composto da tutti coloro che operano quotidianamente nel settore della giustizia penale: avvocati, professori, magistrati, rappresentanti della Segreteria di Stato e altri professionisti che conoscono direttamente la materia e le criticità applicative. Ritengo che quando si lavora in modo coordinato e si porta alla politica un prodotto di natura tecnica, elaborato da chi vive ogni giorno queste problematiche, il risultato non possa che essere positivo. Entrando nel merito del progetto, pur non avendo ancora avuto modo di analizzarlo in maniera approfondita, trattandosi di una materia estremamente tecnica che richiede un confronto tra il nuovo testo, quello vigente, la giurisprudenza e anche gli ordinamenti di altri Paesi, noto comunque un rafforzamento delle garanzie e un allungamento di alcuni termini processuali, mantenendo però una forte attenzione ai diritti della difesa. Un altro aspetto che desidero richiamare, già evidenziato anche dalla collega Andruccioli, riguarda il patteggiamento. Più volte in Commissione Giustizia abbiamo discusso di questo istituto, introdotto nel 2022, interrogandoci sull’opportunità di aggiornarne la disciplina, soprattutto con riferimento ai reati per i quali dovrebbe essere ammesso o escluso. All’epoca si scelse una disciplina ampia; oggi, dopo le prime applicazioni e le prime pronunce, credo sia giusto interrogarsi sull’opportunità di limitarne l’utilizzo per determinate fattispecie di reato. Si è discusso anche delle misure di protezione dei testimoni, tema già segnalato anche nelle relazioni del magistrato dirigente, che evidenziavano l’opportunità di rafforzare ulteriormente gli strumenti di tutela. Ho inoltre apprezzato il fatto che nel testo vengano recepite diverse raccomandazioni formulate da organismi internazionali, come il GREVIO, segno dell’attenzione posta verso gli standard internazionali. Un ulteriore tema riguarda la prescrizione. Anche su questo abbiamo discusso molte volte in Commissione Giustizia. Le prescrizioni producono effetti soltanto dopo molti anni e non sono paragonabili a una legge che entra in vigore nell’immediato. Le criticità del passato continuano inevitabilmente a riflettersi sul presente. Ancora oggi scontiamo le conseguenze di periodi in cui il sistema giudiziario presentava evidenti difficoltà organizzative. Oggi la situazione è certamente diversa: pur con aspetti ancora da migliorare, il Tribunale ha intrapreso un percorso di riorganizzazione e non possiamo più parlare dell’inefficienza che caratterizzava quegli anni. Rimane comunque una materia che richiede costante attenzione, soprattutto per evitare che in futuro si ripetano situazioni che hanno portato alla prescrizione di procedimenti particolarmente rilevanti.
Giuseppe Maria Morganti (Libera): Molto rapidamente, perché i consiglieri che mi hanno preceduto hanno già espresso sia alcune perplessità sia, soprattutto, la condivisione di questo progetto di riforma, che considero sostanziale. Da un lato introduce maggiori garanzie per gli imputati, elemento che rappresenta certamente un valore di democrazia, anche se probabilmente a discapito di una parte della rapidità delle procedure. Io vorrei soffermarmi soltanto sui due articoli che riguardano la violenza di genere, perché ritengo siano tra gli aspetti più importanti introdotti da questo provvedimento. Mi riferisco in particolare all’articolo 2, che prolunga fino a sei mesi l’allontanamento del soggetto violento dall’abitazione familiare e, se la formulazione è quella che ho compreso, prevede anche l’immediata esecutività del provvedimento da parte delle forze di polizia. Si tratta di due elementi di grandissima importanza, che possono realmente contribuire a salvare delle vite e che quindi considero particolarmente significativi. Per questo esprimiamo la nostra adesione all’impianto del provvedimento. Naturalmente ci riserviamo di svolgere ulteriori approfondimenti nel corso dell’esame dei singoli articoli, ma nel complesso riteniamo che questa riforma rappresenti un miglioramento sostanziale del nostro Codice di procedura penale. Vorrei aggiungere un’ultima osservazione. Sul sito sono presenti i testi coordinati, ma non sempre è semplice ricostruire con precisione il contenuto vigente delle norme. Credo quindi che sarebbe utile un lavoro complessivo di sistemazione dei testi, così da agevolare il lavoro di tutti coloro che saranno chiamati ad applicare queste disposizioni.
Maria Katia Savoretti (RF): Ringrazio il segretario per la relazione. Se fosse possibile, chiederei anche di poter avere il testo che ha letto oggi, oltre alla relazione che accompagna il progetto di legge. Non entro nel merito della riforma perché il testo del progetto di legge ci è stato trasmesso soltanto venerdì mattina e, personalmente, non ho ancora avuto il tempo necessario per approfondirlo. Anche i colleghi mi hanno riferito che vi era stato l’impegno, richiamato anche dal consigliere Mularoni, di poterci confrontare prima del deposito del progetto. Noi ci siamo quindi trovati questo testo senza avere il tempo necessario per esaminarlo con attenzione, mentre avremmo alcune osservazioni e questioni che vorremmo sottoporle. Lo faremo in un secondo momento. Riteniamo comunque che si tratti di un intervento necessario e condividiamo la scelta di intervenire sul Codice di procedura penale. Ci sono certamente temi che meritano particolare attenzione, penso soprattutto alla prescrizione e al patteggiamento. Proprio perché si interviene su questi aspetti è importante valutare con attenzione le modalità con cui vengono disciplinati. Apprezziamo inoltre il coinvolgimento degli operatori del settore, in particolare dell’Ordine degli Avvocati, perché sono coloro che quotidianamente applicano queste norme. Quando si riesce a costruire un progetto di legge con il massimo della condivisione, il risultato è sempre migliore. Del resto è proprio questa la funzione dell’Osservatorio: prevenire le criticità attraverso il confronto, piuttosto che intervenire successivamente per correggerle. Non entro quindi nei dettagli perché, come dicevo, non abbiamo ancora avuto modo di esaminare approfonditamente il testo, ma le anticipo che presenteremo alcune osservazioni e integrazioni, che poi valuteremo se trasmettere direttamente alla Segreteria di Stato o rappresentare in altra forma. Vorrei infine chiederle quale sia l’intenzione rispetto ai tempi dell’iter: se il progetto verrà portato già a settembre in prima lettura davanti al Consiglio Grande e Generale oppure se si ipotizza il mese di ottobre. Se ci fosse qualche settimana in più, anche noi avremmo il tempo necessario per approfondire il testo e confrontarci con lei sulle questioni che intendiamo sottoporre alla sua attenzione.
Segretario di Stato Stefano Canti: Innanzitutto desidero ringraziare tutti i membri della Commissione che sono intervenuti nella presentazione di questa proposta di modifica del Codice di procedura penale, perché credo che ciascuno abbia portato spunti utili per ulteriori approfondimenti prima della presentazione di questo importante progetto di legge. Vorrei partire da quanto diceva la commissaria Andruccioli, cioè dal fatto che, anche per gli operatori del diritto, la normativa presenta in alcuni punti delle ambiguità. Ebbene, questo progetto di legge nasce proprio con l’obiettivo di eliminarle, chiarirle e codificare procedure che fino a oggi hanno dato luogo a interpretazioni differenti. Le ambiguità, infatti, nascono quando la norma non è sufficientemente chiara e gli operatori del diritto sono costretti a fornirne interpretazioni diverse. La volontà di questo intervento è proprio quella di superare queste incertezze e, da questo punto di vista, ritengo che il progetto di legge rappresenti un intervento importante. Ricordo infatti che il nostro Codice di procedura penale risale addirittura al 1878 e che nel corso degli anni è stato modificato più volte. L’ulteriore intervento elaborato dall’Osservatorio si inserisce quindi in questo percorso evolutivo. Credo inoltre che, successivamente, si possa anche predisporre un testo coordinato, come suggeriva il commissario Morganti, così da raccogliere in un unico documento tutte le modifiche intervenute nel tempo e rendere ancora più semplice la consultazione della normativa. Tengo però a ribadire che questo deve essere un progetto di legge il più possibile partecipato. Per questo motivo, rispondendo anche alla richiesta del commissario Savoretti, confermo che da parte mia non c’è alcun problema a condividere ulteriormente il testo e ad approfondire eventuali proposte di modifica prima della sua presentazione in prima lettura. Questo è un obiettivo che ci siamo posti sin dall’inizio, già durante i lavori della Commissione Giustizia. Ho sempre manifestato, e continuo a manifestare, la piena disponibilità a confrontarmi sia con le forze politiche di maggioranza sia con quelle di opposizione, proprio per arrivare alla presentazione di un progetto di legge il più possibile condiviso. Si tratta infatti di una materia che richiede approfondimenti specifici e che recepisce anche sollecitazioni provenienti da organismi internazionali, come il GREVIO per quanto riguarda la violenza di genere e la violenza contro le donne. Interveniamo quindi su temi di forte rilevanza sociale e su aspetti rispetto ai quali siamo chiamati ad adeguare il nostro ordinamento agli standard internazionali. Ritengo quindi giusto promuovere il confronto più ampio possibile per arrivare a un testo condiviso. Non voglio dilungarmi oltre e rinnovo il mio ringraziamento a tutti coloro che sono intervenuti, sottolineando ancora una volta quanto sia importante portare avanti questo progetto di legge. Confermo la mia piena disponibilità a svolgere tutti i confronti necessari per approfondire i singoli aspetti del testo e, se emergerà la necessità, apportare ulteriori miglioramenti nelle parti che dovessero risultare ancora poco chiare. Questo confronto sarà poi riportato anche all’interno dell’Osservatorio del Processo Penale, perché ritengo sia giusto che anche i suoi componenti possano valutare le eventuali proposte provenienti dalla politica e contribuire, attraverso il dialogo, a chiarire e perfezionare ulteriormente il testo. Rinnovo quindi il mio ringraziamento e sono certo che, dopo la pausa estiva, nel mese di settembre, potremo avviare tutti i confronti auspicati da più parti.
3. Riferimento, ai sensi dell’articolo 7, secondo comma della Legge 24 maggio 1995 n.72, sui provvedimenti adottati a seguito dell’approvazione delle seguenti istanze d’Arengo: a) al fine di introdurre nell’ordinamento penale sammarinese il misfatto di surrogazione di maternità (Istanza n.37 del 6 aprile 2025);
Segretario di Stato Stefano Canti: Grazie presidente. Onorevoli commissari, l’istanza d’Arengo n. 37 del 6 aprile 2025 ha sottoposto all’attenzione delle istituzioni la richiesta di introdurre nell’ordinamento penale della Repubblica di San Marino il misfatto di surrogazione di maternità, prevedendone la punibilità sia quando la condotta sia posta in essere nel territorio della Repubblica, sia quando venga realizzata all’estero da cittadini sammarinesi o da soggetti residenti, secondo un modello di perseguibilità extraterritoriale. Come noto, il Consiglio Grande e Generale, nella seduta del 22 settembre 2025, con delibera n. 29, ha accolto l’istanza d’Arengo esprimendo un chiaro indirizzo politico volto a promuovere un intervento legislativo in materia. La questione sottoposta all’attenzione della Commissione è caratterizzata da una particolare complessità, poiché coinvolge profili giuridici, etici, sociali e bioetici di assoluto rilievo, incidendo sulla tutela della dignità della persona, dei diritti del minore, della donna e della famiglia. Ogni scelta legislativa in un ambito così delicato contribuisce a delineare i valori che l’ordinamento intende presidiare e il compito del legislatore è quello di ricercare un equilibrio tra interessi e diritti talvolta contrapposti, assicurando una particolare protezione ai soggetti maggiormente vulnerabili e perseguendo la salvaguardia della dignità umana quale principio fondamentale del nostro ordinamento. La maternità surrogata, o gestazione per altri, consiste nell’affidamento della gravidanza a una donna che porta a termine la gestazione con l’impegno di consegnare il bambino ai soggetti committenti dopo la nascita. Sebbene tale pratica possa assumere differenti configurazioni sul piano medico e contrattuale, essa pone questioni di particolare rilievo con riguardo alla tutela della dignità della donna e del minore. Nel dibattito giuridico internazionale è stato più volte evidenziato come la maternità surrogata possa determinare fenomeni di mercificazione della funzione riproduttiva e del corpo della donna, incidendo altresì sul rapporto che naturalmente si instaura tra la gestante e il bambino durante la gravidanza. Particolare attenzione viene inoltre riservata alla posizione del minore e al principio del suo superiore interesse, con specifico riferimento al diritto all’identità personale, alla conoscenza delle proprie origini e alla tutela della propria storia familiare. Un ulteriore profilo di rilievo è rappresentato dal rischio che tale pratica possa determinare forme di sfruttamento di donne che versino in condizioni economiche o sociali di particolare vulnerabilità, soprattutto nei contesti in cui la gestazione per altri assume carattere commerciale. Sul piano comparato gli ordinamenti hanno adottato soluzioni differenti. Nella vicina Repubblica italiana la gestazione per altri è vietata dall’articolo 12 della legge n. 40 del 2004, che ne prevede la rilevanza penale. Successivamente, con la legge n. 169 del 2024, il legislatore italiano ha esteso la perseguibilità del reato anche alle condotte commesse all’estero dai cittadini italiani. La Corte Costituzionale italiana, con le sentenze n. 272 del 2017 e n. 33 del 2021, ha qualificato la maternità surrogata come pratica lesiva della dignità della donna, evidenziando al contempo la necessità di garantire la piena tutela del superiore interesse del minore. Anche numerosi strumenti internazionali richiamano la necessità di assicurare una particolare tutela della donna e del bambino, tra cui la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la Convenzione CEDAW, la Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza e la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani. In più occasioni il Parlamento europeo ha espresso una posizione critica nei confronti della maternità surrogata a fini commerciali, evidenziandone i profili di sfruttamento e invitando gli Stati membri ad adottare strumenti idonei di contrasto. L’istanza richiama inoltre la Dichiarazione di Casablanca del 2023, sottoscritta da studiosi e professionisti di numerosi Paesi, che propone l’adozione di misure legislative volte ad abolire la maternità surrogata attraverso il divieto della pratica, la nullità degli accordi ad essa relativi, il contrasto alle attività di intermediazione e la perseguibilità delle condotte anche quando realizzate oltre i confini nazionali. Per quanto concerne il nostro ordinamento, occorre ricordare che il Consiglio Grande e Generale aveva già manifestato il proprio orientamento con gli ordini del giorno approvati nelle sedute del 24 febbraio 2017 e del 18 settembre 2018, impegnando il Governo sia a sostenere nelle competenti sedi internazionali tutte le iniziative volte al contrasto della maternità surrogata, sia a predisporre un intervento legislativo volto a vietarne espressamente la pratica nella Repubblica di San Marino. L’approvazione dell’istanza d’Arengo nel settembre 2025 ha ulteriormente rafforzato questo indirizzo politico e ha costituito il presupposto per l’avvio dell’attività tecnica di predisposizione del conseguente intervento normativo. In attuazione di tale mandato è stata pertanto elaborata una bozza di progetto di legge finalizzata a introdurre nel Codice penale una specifica fattispecie incriminatrice. In particolare, il progetto di legge prevede l’introduzione del nuovo articolo 226-bis, con il quale viene punito chiunque, in qualsiasi forma, realizzi, organizzi o pubblicizzi la commercializzazione di gameti o di embrioni, ovvero la surrogazione di maternità o la gestazione per altri. La fattispecie prevede quale trattamento sanzionatorio la prigionia di secondo grado, l’interdizione di secondo grado dall’esercizio della professione nei confronti degli esercenti una professione sanitaria e la pena pecuniaria della multa. Contestualmente il progetto di legge interviene sull’articolo 6 del Codice penale, concernente i reati commessi all’estero, mediante l’inserimento del nuovo articolo 226-bis tra le fattispecie per le quali trova applicazione la giurisdizione penale sammarinese anche quando la condotta sia realizzata fuori dal territorio della Repubblica, nei casi previsti dalla norma. Tale scelta recepisce l’indirizzo espresso dall’istanza d’Arengo e mira a garantire l’effettività della tutela approntata dall’ordinamento, evitando che la commissione della condotta all’estero possa eludere il divieto previsto dalla legislazione sammarinese. La bozza normativa predisposta, in coerenza con gli indirizzi espressi dal Consiglio Grande e Generale, costituisce pertanto il punto di approdo del percorso avviato con gli ordini del giorno del 2017 e del 2018 e successivamente consolidato dall’approvazione dell’istanza d’Arengo n. 37 del 2025. Una copia della bozza del progetto di legge, comprensiva della relazione illustrativa, può essere consegnata a tutti i membri della Commissione, così da consentire a ciascuno di prendere visione del lavoro svolto e del testo predisposto per dare attuazione all’istanza d’Arengo.
Ilaria Baciocchi (PSD): Senza dubbio questa istanza affronta un tema che tocca convinzioni profonde e credo che proprio per questo il legislatore debba evitare semplificazioni. Non siamo chiamati a esprimere un giudizio morale sulla maternità surrogata; siamo chiamati a decidere se la risposta corretta sia introdurre un nuovo reato nel nostro Codice penale e, soprattutto, se quel reato debba essere perseguito anche quando il fatto viene commesso all’estero da un cittadino o da un residente sammarinese. È proprio su questo aspetto che vorrei soffermarmi. Ritengo infatti che il diritto penale sia lo strumento più forte di cui dispone uno Stato ed è anche quello attraverso il quale si limita la libertà delle persone. Per questo motivo, in uno Stato di diritto, deve sempre rappresentare l’extrema ratio, l’ultima risposta e non la prima. Ogni volta che decidiamo di trasformare un comportamento in reato dovremmo porci una domanda molto semplice: è davvero indispensabile ricorrere alla sanzione penale oppure stiamo chiedendo al nostro Codice penale di risolvere un problema etico, sociale e culturale? Sono due questioni profondamente diverse. C’è poi un principio che, da giurista, considero fondamentale: il principio di territorialità. Il potere punitivo dello Stato nasce e si esercita normalmente entro i confini del proprio ordinamento e questo rappresenta uno dei pilastri del diritto penale moderno. Significa riconoscere la sovranità degli altri ordinamenti e accettare che non possiamo pretendere di esportare ovunque la nostra visione. Le deroghe a questo principio esistono, ma proprio perché sono deroghe hanno carattere eccezionale. Penso, ad esempio, ai delitti contro la personalità dello Stato, al terrorismo, alla tratta di esseri umani, al genocidio, ai crimini contro l’umanità o ai casi previsti dalle convenzioni internazionali contro la corruzione e altri fenomeni di criminalità transnazionale. In tutte queste ipotesi esiste un interesse universale oppure un preciso obbligo internazionale che giustifica l’estensione della giurisdizione penale oltre i confini dello Stato. Qui siamo invece davanti a una situazione completamente diversa. Sulla maternità surrogata non esiste oggi un consenso internazionale. Anzi, in Europa convivono discipline profondamente differenti: ci sono Paesi che la vietano, altri che consentono esclusivamente forme altruistiche rigidamente regolamentate e altri ancora che seguono modelli diversi. Questo significa che non esiste un principio condiviso tale da giustificare una pretesa punitiva universale. Immaginiamo, ad esempio, una coppia sammarinese che si rechi in uno Stato dove quella pratica è consentita dalla legge, segua tutte le procedure previste da quell’ordinamento e agisca quindi nel pieno rispetto della normativa vigente in quel Paese. Una volta rientrata a San Marino, vogliamo davvero aprire un procedimento penale nei suoi confronti? Non perché abbia violato la legge del luogo in cui si trovava, ma perché pretendiamo di sostituire il nostro giudizio a quello di un altro ordinamento sovrano. Credo che una scelta di questo tipo richieda una riflessione molto profonda. Il principio di territorialità non serve a proteggere chi sbaglia, ma a limitare il potere dello Stato. Ogni volta che allarghiamo il potere punitivo dobbiamo essere consapevoli del precedente che stiamo creando. Vorrei poi proporre un’altra riflessione. L’istanza pone giustamente al centro la tutela della dignità della donna, ma la risposta proposta consiste nell’introdurre una sanzione penale che inevitabilmente finisce per coinvolgere proprio la donna. Ogni volta che il diritto penale interviene nelle scelte riproduttive di una donna, il legislatore dovrebbe esercitare la massima prudenza, perché la storia dimostra che la repressione penale, in questi ambiti, raramente risolve i problemi e molto più spesso produce effetti collaterali che finiscono per colpire proprio le persone che si intende tutelare. Ritengo quindi che la tutela della dignità della donna e del minore sia un obiettivo che merita il massimo impegno, ma non credo che ogni obiettivo condivisibile debba necessariamente tradursi in un nuovo reato. Il Codice penale non può diventare il luogo nel quale trasformiamo ogni grande dibattito etico. Oggi il tema è questo, domani potrebbe essere un altro. Dobbiamo fare in modo che il diritto penale mantenga la propria funzione: punire fatti che ledono beni giuridici fondamentali quando non esistono strumenti meno invasivi. Uno Stato di diritto si misura anche dalla capacità di utilizzare lo strumento penale con equilibrio, proporzione e rispetto dei principi che lo sorreggono. Il principio di territorialità non rappresenta semplicemente un ostacolo da superare, ma uno dei limiti posti al potere punitivo dello Stato e quei limiti esistono proprio per garantire la libertà di tutti noi.
Giulia Muratori (Libera): Ci troviamo davanti a un tema delicato che, come Parlamento, siamo chiamati ad affrontare. È una materia che coinvolge questioni etiche, sociali e giuridiche, sulle quali credo sia del tutto legittimo avere sensibilità differenti. Tengo però a precisare un aspetto: la mia posizione, così come quella del mio gruppo, contraria all’introduzione di questo nuovo reato, coerentemente con quanto avevamo già espresso in Aula, non coincide necessariamente con un sostegno alla gestazione per altri o alla maternità surrogata. Non condividiamo infatti la maternità surrogata quando viene intesa come mercificazione del corpo della donna. Siamo contrari allo sfruttamento del corpo femminile, soprattutto quando diventa uno strumento di profitto economico o trasforma la maternità in una prestazione contrattuale. Sono aspetti che pongono interrogativi profondi e che meritano tutta la nostra attenzione. La domanda che ci poniamo è diversa: introdurre una nuova fattispecie penale, rendendola perseguibile anche all’estero, rappresenta davvero uno strumento efficace per affrontare questo fenomeno? Ritengo che il legislatore debba sempre distinguere tra il giudizio etico su una determinata condotta e la scelta dello strumento giuridico con cui intervenire, soprattutto quando si parla di fatti commessi fuori dal territorio nazionale. Il diritto penale è la risposta più forte e incisiva di cui dispone uno Stato e, proprio per questo, dovrebbe rappresentare l’ultima risposta dell’ordinamento, da utilizzare soltanto quando sia realmente necessaria, quando non esistano strumenti meno invasivi e quando sia concretamente in grado di raggiungere gli obiettivi prefissati. Su questo punto nutro profonde perplessità. Nel dibattito pubblico si parla spesso della maternità surrogata come se esistesse un orientamento condiviso a livello internazionale, ma non è così. In Europa non esiste una disciplina uniforme: la maggioranza degli Stati la vieta, altri la consentono esclusivamente in forma altruistica e altri ancora adottano modelli differenti. È proprio questa assenza di un consenso europeo che ha portato la Corte europea dei diritti dell’uomo a riconoscere agli Stati un ampio margine di apprezzamento nella regolamentazione della materia. La Corte non ha mai affermato che la gestazione per altri costituisca un diritto; ha riconosciuto agli Stati la libertà di vietarla, ma ha anche ricordato un principio fondamentale: quando un bambino è nato, il suo superiore interesse deve diventare il punto di riferimento dell’azione pubblica. Il bambino non sceglie come venire al mondo e non può essere ritenuto responsabile delle decisioni assunte da altri. Il legislatore ha quindi il dovere di garantire che ogni scelta normativa tenga conto anche delle conseguenze che può produrre sulla sua posizione giuridica. Vorrei poi soffermarmi su un altro aspetto. Con questo progetto di legge scegliamo di estendere la fattispecie di reato anche ai fatti commessi fuori dal territorio sammarinese. Ed è qui che sorgono alcuni interrogativi: come verrà accertato concretamente il reato? Quali strumenti investigativi saranno disponibili? Come acquisiremo la documentazione relativa a una procedura svolta integralmente in uno Stato estero? In che modo funzionerà la cooperazione giudiziaria con Paesi nei quali quella pratica è pienamente lecita? Sono domande pratiche e tecniche, non ideologiche. Credo che un legislatore debba porsene prima di introdurre una nuova fattispecie penale. Il diritto penale non può limitarsi ad affermare un principio, ma deve essere concretamente applicabile; altrimenti rischia di assumere una funzione prevalentemente simbolica. C’è poi un’altra riflessione che considero importante. Nel nostro ordinamento, così come in quello italiano, la possibilità di perseguire fatti commessi all’estero rappresenta un’eccezione, non la regola. Tradizionalmente questa scelta è riservata a reati di straordinaria gravità o a fattispecie per le quali esiste un consenso internazionale, come terrorismo, tratta di esseri umani, riduzione in schiavitù, genocidio, crimini di guerra e sfruttamento sessuale dei minori. Non vorrei certo equiparare la maternità surrogata alla tratta degli esseri umani e mi auguro che non sia questo l’intento. Se la comunità internazionale avesse qualificato la gestazione per altri come una forma di tratta, oggi esisterebbe una convenzione internazionale che imporrebbe agli Stati di reprimerla in questi termini. Per tutti quei reati, infatti, la comunità internazionale ha costruito nel tempo convenzioni e principi condivisi che giustificano la repressione anche oltre i confini nazionali. Nel caso specifico, invece, questo consenso non esiste. Esistono Stati che vietano la pratica e altri che la consentono, con modelli regolatori differenti. Mi domando quindi quale sia il criterio giuridico che giustifica l’estensione della punibilità oltre i nostri confini. Ritengo che questo meriti una riflessione approfondita, così come credo sia doveroso interrogarsi sull’effettiva efficacia della norma. Una persona intenzionata a ricorrere alla gestazione per altri rinuncerà davvero a farlo perché il nostro ordinamento introduce un nuovo reato oppure il fenomeno continuerà semplicemente a svolgersi all’estero, rendendone ancora più difficile l’accertamento? Nei documenti di nascita, ad esempio, non risulta che il bambino sia nato attraverso una gestazione per altri. Come potremo verificarlo concretamente? Lo Stato ha certamente il dovere di contrastare ogni forma di sfruttamento della donna e ogni forma di mercificazione della maternità. Su questo siamo d’accordo. Ma proprio perché condivido questo obiettivo, ritengo che il legislatore debba scegliere strumenti realmente efficaci, coerenti con i principi del diritto penale e capaci di produrre risultati concreti. Per queste ragioni continuo a ritenere che l’introduzione di questo nuovo reato non rappresenti la risposta più adeguata. Non perché il fenomeno non meriti attenzione, ma perché non sono convinta che la risposta penale, in questa forma, sia quella più idonea a raggiungere gli obiettivi che ci proponiamo. Il nostro compito non è soltanto affermare principi condivisibili, ma costruire norme giuridicamente solide, concretamente applicabili ed effettivamente efficaci. È alla luce di queste considerazioni che confermo le perplessità già espresse durante il dibattito sull’istanza d’Arengo e che oggi mi portano a ribadire la mia contrarietà all’introduzione di questa nuova fattispecie penale
Marco Mularoni (PDCS): Cerco di fare un po’ d’ordine. Oggi stiamo discutendo di un’istanza d’Arengo che il Consiglio Grande e Generale ha approvato favorevolmente. Il riferimento del segretario di Stato e il progetto di legge che ci viene presentato rappresentano semplicemente l’attuazione della volontà espressa da una parte della cittadinanza e successivamente legittimata dal Consiglio attraverso il voto favorevole all’istanza d’Arengo. Del resto, una situazione analoga si era già verificata in due occasioni precedenti. Ringrazio quindi il segretario perché sta dando seguito a quella volontà, a differenza di tante altre istanze d’Arengo approvate dal Consiglio che poi, nella pratica, non hanno mai trovato attuazione. Questo, invece, è il corretto funzionamento dello Stato di diritto: esiste uno strumento attraverso il quale i cittadini presentano un’istanza, il Consiglio la valuta e la vota e, una volta approvata, il Governo deve darvi esecuzione. Questa è la prima considerazione. C’è poi il merito della questione, che è certamente complessa. Si tratta di un tema etico sul quale è impossibile immaginare un’unanimità, perché tocca la sensibilità personale di ciascuno. Ognuno affronta questo argomento secondo la propria coscienza e i propri valori. È proprio per questo che non esiste una posizione condivisa a livello mondiale e che il legislatore è continuamente chiamato a intervenire su materie di questo tipo. Se uscissimo da quest’Aula e chiedessimo l’opinione di cento persone, probabilmente otterremmo cento risposte diverse. È inevitabile, perché stiamo parlando di temi che riguardano principi etici profondamente personali. Ho ascoltato con attenzione l’intervento della collega Baciocchi. È vero che il diritto penale dovrebbe rappresentare l’extrema ratio, ma allo stesso tempo dobbiamo riconoscere che negli ultimi anni questo principio è stato spesso superato. Sempre più frequentemente, davanti a un problema, si interviene modificando il Codice penale. Lo abbiamo detto tante volte anche in quest’Aula: il Codice penale non dovrebbe essere modificato con leggerezza. Tuttavia oggi questa è una realtà. Non possiamo invocare il principio dell’extrema ratio soltanto quando ci fa comodo e ignorarlo in altre circostanze. Sul tema della territorialità condivido l’importanza del principio, ma credo anche che non possiamo limitarci a vietare una determinata condotta sul nostro territorio lasciando poi che la stessa venga liberamente realizzata all’estero per poi rientrare a San Marino come se nulla fosse. Sarebbe un modo per nascondere la testa sotto la sabbia. Se il legislatore decide di vietare una condotta per determinate ragioni, deve affrontare il problema nella sua interezza. Del resto il nostro Codice penale già oggi prevede numerose fattispecie perseguibili anche quando commesse all’estero, non soltanto quelle universalmente riconosciute come terrorismo, tratta o tortura, ma anche altre ipotesi espressamente richiamate dall’articolo 6 del Codice penale. C’è poi un’altra riflessione che riguarda le conseguenze delle scelte individuali. Quando studiavo giurisprudenza a Bologna ebbi modo di approfondire, attraverso un volume molto approfondito della mia docente, il tema delle conseguenze dell’aborto sulla donna, analizzate da un punto di vista scientifico nel breve, medio e lungo periodo. Richiamo questo esempio non perché sia oggetto della discussione odierna, ma per dire che, quando affrontiamo questioni come questa, dobbiamo sempre considerare anche le conseguenze concrete che determinate scelte possono produrre sulla persona, soprattutto quando vengono compiute in momenti di particolare fragilità o necessità. Sono temi estremamente delicati, che non consentono di individuare una posizione unanimemente condivisa. Oggi, però, il nostro compito è più limitato: stiamo prendendo atto del riferimento del segretario di Stato, che dà attuazione a una volontà già espressa attraverso un’istanza d’Arengo approvata dal Consiglio Grande e Generale, come era già avvenuto in passato. È evidente che su un tema di questo genere continueranno a esserci domande e perplessità. Condivido anche alcune delle questioni poste dalla collega Muratori, soprattutto quelle relative all’applicazione concreta della norma.
Giuseppe Maria Morganti (Libera): È chiaro che è un tema molto interessante e anche istruttivo per tutti noi. È altrettanto chiaro che il reato che io configuro, al di là dell’aspetto etico sul quale ognuno può avere un punto di vista differente, è essenzialmente quello relativo alla commercializzazione, cioè all’uso economico e strumentale di questo tipo di maternità. Questo è ovviamente un aspetto aberrante e posso condividere quanto riportato nella relazione e nell’istanza d’Arengo. Arrivare però a configurare come reato il fatto che una coppia si sia trovata nella condizione di ricorrere a questa soluzione, magari in un Paese estero dove la legislazione lo consente e senza accedere a strumenti di commercializzazione, ma attraverso una vera e propria donazione, diventa oggettivamente un tema molto difficile da condannare attraverso una norma così prescrittiva, che prevede addirittura la prigionia di secondo grado. Non si tratta di un semplice richiamo, ma di una sanzione molto pesante. Su questo non voglio esprimermi oltre perché è una materia molto complessa. Però almeno la differenziazione tra questi due diversi atteggiamenti cercherei di introdurla e di renderla più chiara. Nell’articolo, infatti, quando si dice “chiunque in qualsiasi forma realizzi…”, non ci si riferisce soltanto alla strumentalizzazione economica, ma si estende il principio all’atto stesso, ricomprendendo anche una figura che, dal mio punto di vista, anche ragionando sul piano etico, potrebbe trovare giustificazione in determinate situazioni. Tutto qua.
Segretario di Stato Stefano Canti: Credo che il tema oggetto dell’istanza d’Arengo sia un tema complesso ed estremamente delicato. L’impatto che esso ha sulle diverse sensibilità presenti nella società sammarinese è di assoluto rilievo perché coinvolge soggetti diversi e molteplici implicazioni. Dal dibattito sono emerse alcune perplessità sulla bozza di progetto di legge che abbiamo predisposto e desidero ribadire quanto è stato ricordato anche dal consigliere Mularoni: è stata approvata un’istanza d’Arengo e, prima ancora della sua approvazione, il Consiglio Grande e Generale aveva già svolto diversi dibattiti su questo tema. Il lavoro che abbiamo svolto come Segreteria di Stato è stato semplicemente quello di recepire l’istanza d’Arengo, perché questo è il nostro compito. Quando un’istanza viene approvata, noi siamo chiamati a dare conto del lavoro svolto per attuarla. Abbiamo quindi predisposto una bozza di progetto di legge che recepisce integralmente quanto richiesto dai cittadini attraverso l’istanza d’Arengo. Con l’approvazione di questo progetto di legge verrebbe data attuazione alla volontà popolare espressa attraverso l’istanza e successivamente confermata dal Consiglio Grande e Generale. Ritengo però che su questa proposta di legge sia necessario un ulteriore confronto, sia sul modo di procedere sia sulle modalità con cui dare concreta attuazione all’istanza d’Arengo. Da parte mia c’è piena disponibilità a proseguire questo percorso e credo che il lavoro debba essere ulteriormente approfondito prima della presentazione del progetto di legge. Sono quindi disponibile a promuovere un nuovo confronto, per raccogliere le diverse sensibilità emerse anche nel corso di questo dibattito, pur nella consapevolezza che non sempre sarà possibile recepire integralmente tutte le posizioni rispetto al contenuto dell’istanza d’Arengo. Facciamo quindi questo ulteriore confronto, che credo possa essere utile per chiarire eventuali dubbi e perplessità, e poi decideremo insieme come procedere.
b) per l’adozione di una normativa specifica per la tutela giurisdizionale delle persone con disabilità vittime di discriminazione (Istanza d’Arengo n.19 del 5 ottobre 2025);
Segretario di Stato Stefano Canti: Grazie presidente. Onorevoli commissari, con l’istanza d’Arengo n. 19 del 5 ottobre 2025 viene richiesta l’adozione di una specifica normativa che individui chiaramente la definizione giuridica di discriminazione diretta, discriminazione indiretta e molestia fondata sulla disabilità, l’introduzione di una procedura giurisdizionale speciale o semplificata per garantire risposte rapide ed effettive, la previsione esplicita del risarcimento del danno, anche non patrimoniale, in caso di accertata discriminazione e il riconoscimento della legittimazione ad agire anche per le associazioni rappresentative delle persone con disabilità, secondo criteri stabiliti con apposito atto normativo. Il tema della prevenzione e del contrasto alle discriminazioni assume un carattere prioritario nell’attuale fase evolutiva dell’ordinamento sammarinese, in quanto strettamente connesso alla tutela dei diritti fondamentali della persona, alla coesione sociale e alla piena attuazione del principio di uguaglianza sostanziale. La Repubblica di San Marino ha assunto, anche in sede internazionale, impegni chiari e giuridicamente vincolanti in materia di non discriminazione e parità di trattamento, che incidono direttamente sull’assetto complessivo dell’ordinamento interno e richiedono un adeguamento normativo coerente, organico e strutturato, nel pieno rispetto dei principi costituzionali di eguaglianza formale e sostanziale e del dovere della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana. A tali obblighi si affianca l’adesione della Repubblica alle principali convenzioni delle Nazioni Unite in materia di diritti umani, tra cui, in particolare, la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (CRPD), recepita nell’ordinamento sammarinese con la legge 20 febbraio 2015 n. 28, la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne (CEDAW) e le relative raccomandazioni generali del Comitato, che qualificano la violenza di genere e le discriminazioni strutturali come violazioni dei diritti umani, il Patto internazionale sui diritti civili e politici, il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali e la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale. In particolare, la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, all’articolo 4, impone agli Stati parte l’obbligo di adottare tutte le misure legislative e di altra natura necessarie per dare attuazione ai diritti riconosciuti dalla Convenzione. L’articolo 5 sancisce il principio di eguaglianza e non discriminazione, imponendo una protezione giuridica effettiva contro ogni forma di discriminazione; l’articolo 13 richiede la garanzia di un accesso effettivo alla giustizia e l’articolo 33 prevede l’istituzione di meccanismi di attuazione, monitoraggio e promozione. La legge n. 28 del 2015 ha dato attuazione a questi principi introducendo elementi qualificanti, quali il riconoscimento dell’accomodamento ragionevole, la promozione dell’inclusione sociale e la tutela dei diritti delle persone con disabilità. Tuttavia essa si inserisce in un contesto normativo che, allo stato attuale, risulta ancora caratterizzato da un approccio prevalentemente settoriale alla tutela antidiscriminatoria. Gli obblighi internazionali richiamati, unitamente agli standard elaborati dal Consiglio d’Europa e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, presuppongono invece l’adozione di un impianto normativo antidiscriminatorio di carattere orizzontale, idoneo a garantire una tutela effettiva, uniforme e non frammentata contro ogni forma di discriminazione, sia nel settore pubblico sia in quello privato. In tale prospettiva è allo studio del Dipartimento Affari Esteri un progetto di legge quadro in materia di non discriminazione, nell’ambito del tavolo tecnico per l’adeguamento dell’ordinamento sammarinese all’Annex XVIII dell’Accordo di associazione con l’Unione europea. Si tratta di una legge concepita quale strumento generale di recepimento e coordinamento degli obblighi internazionali assunti dalla Repubblica. Per quanto riguarda la richiesta di prevedere una procedura giudiziaria più snella rispetto a quella ordinaria, prendendo ispirazione dalla legge italiana n. 67 del 2006, si può rilevare come, nell’ottica di rafforzare l’effettività della tutela contro la discriminazione fondata sulla disabilità nell’ordinamento sammarinese, sarà possibile, ancor prima di rivolgersi all’autorità giudiziaria, ricorrere al Commissario per i diritti umani, figura richiesta dagli organismi internazionali e il cui progetto di legge è in fase di ultimazione. Anche la bozza di questo progetto di legge è pronta per essere messa a disposizione dei membri della Commissione. Tale figura costituirà uno strumento di protezione rapido, accessibile e complementare alla tutela giurisdizionale. Questa fase non avrà natura amministrativa né giurisdizionale, ma si configurerà come un meccanismo di garanzia pregiudiziale, ispirato alle migliori esperienze europee in materia di equality bodies e difesa civica. In conclusione, possiamo riferire che, con l’adozione della legge quadro attualmente allo studio del Dipartimento Affari Esteri e con l’istituzione della figura del Commissario per i diritti umani, le richieste avanzate con questa istanza d’Arengo verranno definitivamente soddisfatte.
c) affinché sia aggiornata la normativa che regolamenta l’affidamento “interno” e quello dei minori stranieri non accompagnati (Istanza d’Arengo n.28 del 5 ottobre 2025).
Segretario di Stato Stefano Canti: Onorevoli commissari, l’Associazione Famiglie Adottive e Affidatarie Sammarinesi ha presentato, in data 5 ottobre 2025, l’istanza d’Arengo n. 28, con la quale chiede di aggiornare in maniera esauriente la normativa inerente all’istituto della tutela dei minori. L’istituto dell’affidamento interno è disciplinato dal Titolo VII della legge 26 aprile 1986 n. 49, recante la riforma del diritto di famiglia. Gli articoli che trattano la materia non regolamentano in maniera esaustiva le due tipologie di affidamento, consensuale e giudiziale. Per affidamento consensuale si intende un rapporto di mutuo aiuto tra due famiglie, una accogliente e una in difficoltà, disciplinato dal servizio competente e regolato da un accordo tra le parti, destinato a cessare quando la famiglia in stato di necessità, per malattia, lutto di uno dei genitori, mancanza di una rete familiare o altre situazioni analoghe, avrà superato le cause che hanno determinato il bisogno, mantenendo quindi carattere di temporaneità. Per affidamento giudiziale si intende invece un istituto giuridico di tutela dell’infanzia disposto dal giudice, su segnalazione del Servizio Minori o della Gendarmeria, quando le capacità genitoriali siano state ritenute non idonee a garantire la tutela e la crescita del minore. Attualmente la normativa vigente non contiene queste precisazioni e non prevede neppure la possibilità che il bambino, o i bambini, inseriti in un affidamento consensuale, qualora questo venga successivamente trasformato in affidamento giudiziale per ragioni gravi, possano mantenere il legame affettivo instaurato con la famiglia affidataria. Inoltre gli articoli vigenti non disciplinano la valutazione dell’idoneità né la formazione dei soggetti che aspirano a diventare affidatari. La richiesta avanzata con l’istanza è quindi quella di aggiornare organicamente la disciplina dell’affidamento dei minori in temporanea difficoltà, valutando l’emanazione di un testo unico che regoli in modo compiuto sia l’affidamento interno sia quello dei minori stranieri non accompagnati. Il Dipartimento Affari Esteri ha evidenziato come questa istanza si inserisca perfettamente nel solco degli impegni internazionali assunti dalla Repubblica, a partire dalla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo. Garantire continuità affettiva, percorsi formativi rigorosi e stabilità relazionale significa porre concretamente al centro il superiore interesse del minore. Per quanto riguarda gli aspetti legati agli oneri di mantenimento dei minori e al sostegno economico delle famiglie affidatarie, è già stata avviata un’interlocuzione tra la Direzione Generale dell’ISS e il dirigente del Tribunale per approfondire e uniformare questa materia. Infine, la Segreteria di Stato per la Giustizia, il Dipartimento Affari Esteri e l’ISS stanno lavorando con un gruppo di lavoro dedicato per analizzare tutti gli aspetti di questa delicata materia e giungere, nel più breve tempo possibile, a un testo normativo condiviso.
